推进政府性融资担保体系高质量发展的建议及思考
魏福军  程美燕  高世通

        发展政府性融资担保，是促进实体经济发展的重要逆周期调节工具。近年来，我国政府性融资担保体系逐步完善制度政策框架，不断推出新模式、新产品和新服务，为行业发展创造了良好的政策支持环境。结合工作实践，笔者提出进一步推进政府性融资担保体系高质量发展的建议。

        坚守“有效市场+有为政府”。政府性融资担保体系作为财政资金的市场化运作工具，不能简单异化为政府职能部门，更不应单纯以利润最大化为目标。作为国家重要制度安排，政府性担保体系应在各级政府引领、引导下，依托各地资源禀赋，配合当地产业规划，发挥兴产业、强龙头、聚链条、补短板功能，推动优势特色产业提档升级，推动实体经济提质增效，切实将保障人民利益作为最重要衡量标准。同时，要确保政府性担保机构的市场主体地位，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，引入充分竞争，激发内生动力，实现有效市场和有为政府的有机统一。

        坚守“主责主业+普惠金融”。政府性融资担保机构履行国家政策职能，必须聚焦支农支小主业，将小微企业、“三农”主体等作为重点服务对象。一是要严控单户担保额度。重点支持单户担保金额1000万元及以下的小微企业和“三农”主体，其中农业担保机构重点支持10万—300万元的政策性业务。二是要有效扩大覆盖面。落实监管要求，坚持小额分散，提高户数规模，当年新增小微企业和“三农”主体融资担保金额和户数占比不低于80%，其中新增单户500万元以下小微企业和“三农”主体融资担保金额占比不低于50%。三是切实提高金融可得性。要合理降低担保费率、弱化反担保措施、加大人员和服务下沉、加快推动数字普惠金融，让更多群体公平获得金融服务机会。

        坚守“服务实体+逆周期（跨周期）调节”。政府性融资担保体系作为重要政策性金融工具，在服务实体经济中要增强逆周期调节能力，灵活有效发挥托底功能，精准做好跨周期政策设计。围绕助力解决市场经济短期、中长期问题，做到相机抉择，精准进退。在市场受挫下行时，削峰填谷，平抑市场及价格异常波动，在产业发展供给不足时，加大支持力度，传导积极信号，提振经营信心，助力经济实现平稳过渡。

        构建起与职能相匹配的“一元化”垂直管理体系。逐步构建起由中央统筹出资，地方分级补充，自上而下统一的“总—分”法人主体，实现垂直管理，形成匹配“中字头”银行机构的体系实力。通过国家层面的“总—分”垂直架构，更好契合我国金融机构组织制度，有效解决出资人与业务管理权责不匹配、银担体系实力悬殊、国家和地方银担政策融合难等问题，有效增强金融体系协同效应，进一步促进政府性融资担保体系职能作用的发挥。  

        完善逐级注资的“多层次”协同发展体系。通过国家担保基金加大对省级机构注资，省级机构探索向市（县）级机构注资，自上而下参股控股，实现中央、省、市（县）体系三级贯通。通过股权关联建立多层级的政府性融资担保体系，能够保证政策垂直送达，体系内机构间通过发挥各自比较优势，共同做大直保业务，推动体系做强。同时，能充分调动地方积极性，较好地处理中央和地方的协同关系，优化国有资产布局。

        建立“业务+股权”的双纽带管理模式。依托股权投资和再担保关联，进行政策、资金、业务、管理的同向输出、双向融合，实现政策有效传导、业务穿透管理和风险完整监控。如运用担保业务的比例风险分担、纳入范围、产品授权开发等，实现支农支小政策在各级担保机构之间的统一传导；通过范围和额度“双控”、费率上限、总对总模式，实现体系业务标准化开展；通过风险指标持续跟进、代偿数据的实时监控、风险防范的常态预警，实现风险一体化管控，构建形成高效统一、精准协同的监督管理格局。

        加强渠道建设提升市场核心竞争力。政府性担保机构作为连接政、银、企多方的桥梁纽带，应不断扩展功能外延，丰富业务渠道，增强自主能力，赢得市场地位。在政府端，积极参与制定产业发展方案，推动支农支小政策与政府担保政策有效衔接，建立常态化客户筛选推荐机制，形成政担稳定获客渠道。在银行端，发挥银行机构点多面广的优势，推动错位作业，采取资源共享、流程融合、审批互认等方式，形成批量获客、批量担保；在市场端，发挥龙头企业带动作用，建立“企业+农户”利益联结机制，利用“头雁效应”，开发龙头企业上下游主体，实现业务化散为整、集约作业。

        打造特色鲜明的担保产品扩大品牌影响力。匹配市场多元主体需求，开发独有产品谱系，实现自主品牌输出。对内，做到产品定位精准，功能齐全。如面向小额分散类客户，开发“普惠型”产品，满足其小、频、急的融资需求；立足地方优势特色产业，开发“产业型”产品，实行“一产一策”精准支持；聚焦区域资源优势，围绕重点商圈、专业市场，开发“地标型”产品，服务名优特产业升级；紧跟政策扶持导向，开发“定向型”产品，大力服务弱势群体的“大众创业”。对外，推动与银行产品深度融合，如从风险维度实现担保功能嵌入、从要素维度实现授信条件统一、从流程维度实现标准化推动，从效率维度实现银担业务系统直连互通。同时，针对不同类型的银行选择差异化合作策略，如对地方性银行的信贷产品，采取全流程自主互通共融；对“中字头”总行开发的信贷产品，采取局部、环节嵌入实现产品共推。  

        采取集约化担保模式推动业务快速上量。一是紧跟国家担保基金“总对总”担保模式，由银行先对担保贷款项目进行风险识别、评估和审批，政府性担保机构只进行合规性审核确认，不做重复性尽职调查，进行批量担保备案。二是打造地方版“总对总”担保模式，利用地方法人银行政策灵活、扎根当地优势，在国家“总对总”模式的银担分险、锁定担保代偿上限和批量审核等框架下，探索在分险、费率、流程等方面的创新优化。三是创新“见保即贷”模式，利用政府性融资担保平台“政银担企”资源聚集优势，构建自有客户精准数据画像，形成“见保即贷”推荐，为资金供应方提供新业务增长点。值得注意的是，开展集约化担保模式并不等同于“照单全收”银行推荐，要切实防止自主发展能力下降、被市场边缘化、资金方恶意转嫁风险等问题。“批量模式+核心功能”的双轮驱动才是集约化模式的可持续路径。

        利用大数据法则实现风险有效管控。一是重塑风控流程。坚持关口前移、双线并行，将风险防控理念融入产品设计，从准入环节严控源头风险。二是跳出“个体”风控思维，实行“总体”风险管理。将对单个项目的传统风险防控转向对细分合作机构、细分行业产业、细分额度区间的风险监测预警。三是转换风控身份。发挥银担各自优势，通过错位把关、数据实时共享，构建风险共担、合作互信的银担新模式，从银担合作风险防控中的“追随者”“承担方”向“引导者”“合作方”转变。四是推动风控数字化转型，加强数据治理和数据中台建设，建立适合地方产业的标准化、数据化授信模型，从“项目风控”转向“模型风控”。

        一是代偿率应高低适度。代偿率是客观反映担保公司承担风险的度量衡，按期代偿是发挥融资增信作用的信誉基石。代偿率过低，则无法将更多金融活水引入小微“三农”领域，杠杆作用发挥不充分，银行合作意愿降低，直接影响到政府性融资担保体系的存在价值；代偿率过高，则政府性融资担保体系入不敷出，风险承受能力大打折扣，财务可持续遭遇严峻挑战。因此，应结合业务发展规模、政府性担保机构自身风控、财政补贴比例等多种因素，将“最佳理论值”作为政府性融资担保体系的具体考核指标。具体而言，如信贷有效需求充分发掘后的小微“三农”类贷款不良率为k1，商业银行的不良率风险监管指标为k2，则风险溢出部分应由政府性融资担保体系承担，即理论最佳代偿率r=k1-k2。该指标的确定应高低适度，当前，为稳经济大盘、稳市场主体，需要政府性融资担保体系发挥逆周期（跨周期）的对冲调节作用。笔者认为，应适时提高风险容忍度，将政府性融资担保体系的风险监管指标从3%-5%调增至5%-8%为宜。

        二是融资成本应符合市场规律。融资成本是借款人、银行方、担保方的动态博弈，是有效需求与有限供给的动态平衡。政府性融资担保体系作为惠民政策工具，有责任有义务推动降低小微企业、“三农”主体融资成本，推动优惠让利。但当大幅低于社会平均融资成本时，极易刺激信贷市场滋生大量无效需求，导致借道政府性融资担保体系的“搭便车”融资行为，甚至产生虚假信贷或骗贷行为。实践中，可考虑融资成本由市场供需定价，综合运用贷款利息补贴、担保费补贴、担保费减免、利息及担保费先收后返等方式，有效控制综合融资成本，通过政府性融资担保体系的政策红利，精准引导金融活水流向普惠金融实体。

        三是数字化转型应定位为数据整合中心。数字化转型是时代潮流，是金融发展必由之路，政府性融资担保作为金融产业一环，转型势在必行。其推进过程应把握两个关键：其一，政府性融资担保体系数字化定位应为数据整合中心。政府性融资担保体系优势在政府性、政策性，但囿于资金、成本、人力等现实困难，单个融资担保机构很难对标银行机构建立功能完备、外延丰富、垂直独立的大型数据平台。较现实的发展路径为，依托政策背景取长补短，有效打通农业农村、金融监管、财政、市场监管等政府机构数据壁垒，通过数据的清洗、筛选、碰库（即对账）等技术手段，实现数据赋能增值。其二，政府性融资担保体系数字化应用应考虑统筹规划。在有限资源条件下，应坚持急用先行、滚动迭代，切忌贪大求全。应优先解决流程效率提升、数据统计与可视化、风险管控监测等痛点难点问题，如线下流程的线上化、银担数据直连共享、智能化评审系统、数字化风控模型、数据报表统计分析等。

        四是配套政策应全面完善。优化财政扶持，通过持续的资本金补充、业务奖补、再担保代偿补偿等多层次、多渠道的财政政策，覆盖保前、保中、保后全流程、全环节，强化正向激励，为小微企业、“三农”客户提供更多政策支持。建议延长为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保以及为上述融资担保提供再担保的纳税人免征增值税政策，并考虑固化为长期持久政策。此外，可进一步采取国企收益收缴豁免等方法，提高政府性融资担保体系的盈余积累能力。强化绩效监管，完善对政府性融资担保机构的绩效评价体系，突出目标导向，重点考核准公共产品定位，不断完善尽职免责管理，激励政府性融资担保机构担当作为、敢作善为。

文章来源：《中国财政》2023年第9期

免责声明：  本网站所转载的文章来源于互联网，其版权归原作者或原机构所有，仅供学习、分享之用。如有侵权，请联系删除。